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水土保持“十四五”实施方案

2022-02-22 14:25:16

前言

水土保持是生态文明建设的重要内容、江河治理的重要措施、全面推进乡村振兴的重要基础、提升生态系统质量和稳定性的有效手段。党中央、国务院在“十三五”时期对加强生态文明建设做出系列决策部署,各级水利部门积极作为、狠抓落实,全国水土流失状况持续好转,实现了水土流失面积强度“双下降”。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展,对水土保持工作提出了新要求新任务。按照《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》和水利部关于做好“十四五”水安全保障规划编制工作的具体要求,在深入调查研究、广泛听取意见,全面评价全国水土保持规划“十三五”时期实施情况,综合分析水土流失动态变化情况的基础上,研究提出了水土保持工作“十四五”时期的总体思路、目标任务、重点工程和政策举措,形成《水土保持“十四五”实施方案》。

目录

一、开启水土保持高质量发展新篇章

(一)发展环境

(二)指导方针

(三)主要目标

二、坚持生态优先,全面强化水土保持监督管理

(一)健全水土保持监管制度和规则

(二)加强预防保护和人为水土流失源头管控

(三)创新水土保持监管手段和方式

(四)依法严格查处水土保持违法违规行为

(五)完善水土保持监管体系

三、聚焦国家战略,科学推进水土流失综合治理

(一)构建“三片五带”重点防治新格局

(二)实施小流域水土流失综合治理

(三)推进坡耕地水土流失综合治理

(四)实施侵蚀沟道水土流失综合治理

四、突出需求牵引,深化水土流失监测评价

(一)完善国家水土保持监测站网

(二)持续开展全国水土流失动态监测

(三)加强国家战略区域和重点流域监测评价

(四)加强监测制度标准建设及成果管理

(五)探索水土保持生态功能评估

五、加快数字化发展,推进智慧水保建设

(一)构建水土保持数字化场景

(二)建立完善水土保持模型

(三)建设智慧水利水土保持分系统

(四)建立健全智慧水保数据管理规则

六、强化科技引领,夯实水土保持发展基础

(一)开展重大问题研究和关键技术攻关

(二)加强适用技术示范推广

(三)健全水土保持技术标准体系

七、持续深化改革,增强水土保持发展活力

(一)加强水土保持顶层设计

(二)创新水土保持工程建管机制

(三)健全水土保持责任考核评估制度

(四)深化水土保持“放管服”改革

(五)完善水土保持部门联动机制

(六)开展国家水土保持示范创建

(七)探索建立水土保持生态产品价值实现机制

八、加强规划实施保障

(一)加强组织领导

(二)强化责任落实

(三)加强资金保障

(四)加强行业能力建设

(五)加强宣传引导

一、开启水土保持高质量发展新篇章

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。水土保持作为生态文明建设的重要内容、江河治理的重要措施、全面推进乡村振兴的重要基础、提升生态系统质量和稳定性的有效手段,必须根据新发展阶段的新要求开启高质量发展的新篇章。

(一)发展环境

党的十八大以来,水土保持工作快速推进并取得显著成效,水土流失面积和强度持续下降的态势进一步稳固。进入新发展阶段,水土流失综合防治基础更加坚实,水土保持事业发展条件深刻变化,面临新的形势和要求。

1.“十三五”时期水土保持工作成效显著

“十三五”时期,在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下,各级水利部门认真贯彻落实党中央国务院决策部署,会同相关部门和地方各级政府,依靠社会各方面力量,依法强化水土保持监督管理,人为水土流失得到控制。大力推进水土流失综合治理,全国新增水土流失治理面积31万平方公里,实施的水土保持措施年新增减少土壤流失量7.35亿吨。全国水土流失面积下降到269.27万平方公里,水土保持率提高到71.85%,水土流失状况明显改善,为我国生态环境改善奠定了坚实基础。

监督管理实现新突破。坚持用最严格制度最严密法治保护水土资源,基本形成一套覆盖监督管理全要素全流程、较为完备的监管制度体系。认真落实“放管服”改革要求,积极推行水土保持承诺制、区域评估等便企措施,不断提高审批效能。推进监管手段创新,组织开展覆盖全国范围的人为水土流失遥感监管,依法认定并查处了一批违法违规项目。推行水土保持信用监管,各级水利部门认定了一批“重点关注名单”,形成有力震慑。建立水土保持监管履职逐级督查机制,各级监管责任进一步落实。“十三五”期间共审批生产建设项目水土保持方案24.11万个,5.95万个生产建设项目完成水土保持设施验收,人为水土流失得到进一步控制。

重点地区治理取得新进展。围绕生态文明建设和脱贫攻坚等国家战略部署,坚持以小流域为单元,持续推进西北黄土高原区、东北黑土区、西南岩溶区、京津冀地区、丹江口库区及上游、三峡库区等重点区域水土流失综合治理。加大对贫困地区支持力度,实施小流域综合治理、坡耕地水土流失综合整治、病险淤地坝除险加固、黄土高原塬面保护、东北黑土区侵蚀沟治理等国家水土保持重点工程建设。“十三五”时期,国家水土保持重点工程治理水土流失面积5.17万平方公里,实施坡改梯483万亩,病险淤地坝除险加固2562座,治理侵蚀沟6000余条,建设了生态清洁小流域1500个,其中黄土高原重点治理1.82万平方公里。累计超过1000万名贫困群众从中受益,年可增收约50亿元。

监测和信息化应用实现新提升。加强水土保持监测,制定全国水土流失动态监测规划,2018—2020年连续实现年度动态监测全覆盖,定量掌握了全国各级行政区及重点区域的水土流失状况,并向社会公开发布。推进优化监测站点布局,不断提高监测精度,规范监测成果管理,加强数据成果分析评价及应用,监测支撑能力明显提升。大力推进水土保持信息化建设,完善水土保持信息管理系统,加强信息化与水土保持工作深度融合,通过实施生产建设项目和国家重点工程信息化监管,提升水土保持监管效能。

机制创新取得新成效。按照国务院批复要求,水利部会同六部门建立对省级人民政府全国水土保持规划实施情况考核评估制度,推动落实地方政府主体责任和相关部门水土保持职责。30个省份出台省级政府对市县级政府的水土保持目标考核办法并实施考核,层层压实地方政府责任,全国水土保持规划“十三五”目标顺利完成。创新水土保持重点工程建设管理与投入机制,联合财政部在山西、福建等10个省份的18个县开展水土保持工程建设以奖代补试点,有效撬动社会投入,治理区群众参与度和满意度明显提高,水土保持发展活力进一步增强。

2.水土保持高质量发展面临的新形势新要求

“十四五”时期,我国进入高质量发展新阶段,水土保持必须全面适应经济社会发展新形势新要求,走高质量发展的路子。

完整准确全面贯彻新发展理念的要求。贯彻新发展理念必须聚焦人民对美好生活和优美生态的需要,科学推进水土流失综合治理,切实依法强化水土保持监管,给人民群众带来实实在在的获得感、幸福感、安全感。必须坚持问题导向,深入分析研判水土保持工作中存在的薄弱环节和问题根源,坚持山水林田湖草沙系统治理,采取更加精准务实的举措解决好水土保持发展不平衡不充分的问题;全面加强预防保护和生态修复,提升生态系统质量和稳定性,保障国家生态安全、粮食安全和防洪安全,以水土保持高质量发展助力构建新发展格局。

服务国家战略的要求。国家区域重大战略、区域协调发展战略、新型城镇化战略等对水土保持提出了更高的要求。加快推动京津冀协同发展,要求发挥水土保持涵养水源和改善生态的重要功能。全面推动长江经济带发展,要求增强水源涵养、水土保持等生态功能。积极稳妥推进粤港澳大湾区建设、提升长三角一体化发展水平,要求坚持生态优先,强化人为水土流失监管。扎实推进黄河流域生态保护和高质量发展,要求突出抓好中游水土保持,积极开展小流域综合治理、旱作梯田和淤地坝建设。深入推进西部大开发、东北全面振兴、中部地区崛起、完善城镇化空间布局、推进新型城镇化建设等,要求发挥水土保持改善生态、提升农业生产能力、改善人居环境的重要作用。

全面推进乡村振兴的要求。全面实施乡村振兴战略,深化农业结构调整,因地制宜发展特色产业,增强农业综合生产能力,实施黑土地保护工程,实施乡村建设行动,优化生产生活生态空间,持续改善村容村貌和人居环境,建设美丽宜居乡村,实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接,是“十四五”时期农业农村优先发展的重要任务。要求水土保持围绕产业兴旺、生态宜居、生活富裕的目标,把水土流失综合治理与产业结构调整、农业综合生产能力提高、农民增产增收和生活质量提升结合起来,与农村水系综合整治、美丽乡村建设有机结合起来,科学配置水土保持各项措施,最大限度发挥水土保持综合效益,创造更多的优质生态产品,进一步巩固脱贫攻坚成果,有力助推乡村振兴。

加快国家治理体系和治理能力现代化建设的要求。国家治理体系和治理能力现代化,要求破除制约高质量发展、高品质生活的体制机制障碍,持续增强发展动力和活力。水土保持必须以科技创新为引领,强化科技攻关和科技成果转化应用,加快数字水保、智慧水保建设,提升监管效能和治理水平。必须持续深化改革,推进政务服务标准化、便利化,为企业提供优质便捷服务;推进依法行政,构建系统完备、务实管用的水土保持制度体系,实现监督管理制度化、规范化、常态化;健全以信息化监管、信用监管为特点的新型监管方式,以公正监管推动形成绿色生产生活方式;加强政策机制创新,更好发挥中央和地方、政府和市场、社会和企业等各方面作用,形成工作合力,增强发展动能。

3.面临挑战

与新阶段新形势的要求相比,当前水土保持工作依然存在一些突出短板,面临新的挑战。

我国自然禀赋条件决定了水土流失量大面广、局部地区严重的状况没有改变,水土流失防治任务依然艰巨。全国仍有269.27万平方公里水土流失面积,除部分高寒高海拔地区、连片沙漠等不需要或难以治理的区域外,应治理的还有140多万平方公里,其中,112万平方公里水力侵蚀亟待治理。黄土高原仍是水土流失最严重的地区,重力侵蚀问题突出,是入黄泥沙的主要来源区。长江上游仍是坡耕地分布最为集中的区域,占全国坡耕地总量的62%,坡耕地水土流失面积大、强度高。东北黑土区坡耕地分布广,侵蚀沟发育活跃,宝贵的黑土资源不断被剥蚀,严重影响国家粮食安全。

我国大规模城市开发和基础设施建设的阶段性特征没有改变,人为水土流失压力依然突出,监管任务艰巨。随着工业化、城镇化、农业现代化加快推进,交通、能源、城市建设等基础设施建设规模将保持在较高水平,不可避免地会对地表造成扰动。水土保持监管制度在落地落细上还有差距,行业自上而下严格监管、严格执法的局面尚未全面形成,一些生产建设单位还存在守法意识不强、履行水土保持义务不到位的情况,违法违规行为时有发生。人为水土流失压力依然突出,依法依规严格监管的任务艰巨。

水土流失治理质量不高和成效尚不稳固的局面没有改变,水土流失综合治理的科学性、系统性亟待提升。水土流失防治进程与生态文明建设和乡村振兴等国家重大战略的要求还存在差距,治理质量与标准不高、防治体系不完善的问题依然突出。革命老区、少数民族地区、边境地区、经济欠发达地区的水土流失综合治理效益亟需提高,东中部地区水土保持功能还不能完全满足人民群众日益增长的美好生活需要。水土保持监测、信息化应用、科学研究、技术标准等基础工作还存在薄弱环节。水土保持发展的内在动力尚显不足,社会力量参与水土流失治理的政策机制不健全,地方政府主体责任有待进一步压实,相关部门责任尚需进一步落实,水土保持重点领域改革任务依然繁重。

“十四五”期间既是水土保持高质量发展的机遇期,也是压力叠加、负重前行的关键期,破解发展难题、解决突出问题的窗口期,更是提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的美好生活需要的攻坚期。必须深刻认识我国社会主要矛盾变化带来的新特征新要求,准确把握新发展阶段的新形势新要求,增强机遇意识和忧患意识,进一步明确水土保持工作思路,着力锻长板、补短板、固底板,加快形成适应时代发展要求和人民群众期待的水土流失综合防治体系,奋力推动实现水土保持高质量发展。

(二)指导方针

1.指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻党的十九大和十九届历次全会精神,完整准确全面贯彻新发展理念,坚持生态优先、绿色发展,以推动高质量发展为主题,以服务国家战略为主线,以改革创新为动力,以满足人民日益增长的美好生活需要为目标,坚持山水林田湖草沙系统治理,稳步提升水土保持率,增强水土保持功能,减少土壤流失量,维护提升生态系统的质量和稳定性,实现基础扎实、管理规范、科技引领、生态良好、百姓受益的工作目标,保障生态安全、粮食安全、供水安全、防洪安全,为全面推进乡村振兴和美丽中国建设提供有力支撑。

2.基本原则

——坚持保护优先。树立尊重自然、顺应自然、保护自然理念,坚持预防为主、保护优先,把预防保护、自然修复放在首位,严格保护林草植被和治理成果,遵循自然生态系统演替规律,充分发挥大自然自我修复能力,加快水土流失治理,增强水土保持功能。

——坚持系统治理。坚持山水林田湖草沙生命共同体理念,坚持问题导向、目标导向、结果导向,创新水土流失综合治理模式,以大中流域为骨干,以小流域为单元,因地制宜,精准施策,科学配置工程、植物和耕作等措施,提升治理质量和效益。

——坚持服务国家战略。立足全面建设社会主义现代化国家大局,服务黄河流域生态保护和高质量发展、长江经济带发展、乡村振兴、碳达峰碳中和等重大国家战略,发挥水土保持在提升生态系统质量和稳定性、促进绿色发展等方面的重要作用。

——坚持科技引领。推动数字水保、智慧水保建设,加快数字信息技术与水土保持业务深度融合,健全以信息化监管为主要手段的新型监管方式,强化水土流失规律机理、生态价值、碳汇能力等基础研究和科技攻关,强化科技成果转化应用,以科技创新引领水土保持高质量发展。

——坚持深化改革。持续推进水土保持政策制度创新,按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的原则,加快破除制约水土保持高质量发展的体制机制障碍,更好发挥中央和地方、政府和市场各方面作用,增强发展动能和活力。加强部门协同、上下联动,形成工作合力。

(三)主要目标

总体思路是,加快推动水土流失综合治理由减量降级向提质增效转变,人为水土流失监管由重点监管向全面管控转变,水土保持监测由水土流失面积强度监测向注重管理需求的全面精准监测转变,发展动力由传统要素驱动向创新驱动、数字化驱动转变。

——水土流失状况持续改善。水土流失面积强度双下降,水土保持质量效益双提升,重点地区水土流失状况显著改善,全国新增水土流失治理面积31万平方公里,全国水土保持率提高到73%以上。

——监督管理全面加强。基本构建权责明晰、协同高效、严格规范、执行有力的水土保持监管体系,实现水土保持监管制度化、规范化、常态化,人为水土流失得到有效控制。

——综合治理效益全面提升。水土流失综合治理科学推进,重点工程治理质量和效益达到更高水平。国家水土保持重点工程完成新增水土流失治理面积6万平方公里,建设美丽乡村生态清洁小流域2000个。

——监测和信息化达到更高水平。监测站网布局进一步优化,动态监测更加科学精准,监测支撑能力明显提高。卫星遥感、无人机、人工智能等新技术应用全面强化,智慧水保建设有效推进。

——改革创新取得更大突破。部门协同、上下联动的水土流失综合防治体制机制有效建立,地方政府目标责任考核评估进一步强化,协同监管制度更加健全,社会服务能力持续增强,市场和社会力量参与水土流失治理机制更加完善,水土保持发展活力明显增强。

标*的值指“十三五”期间完成的指标值。

注:1.根据《全国水土保持规划(2015—2030年)》确定的新增水土流失治理面积目标远期年度平均值确定。

2.表中水土流失均不包含冻融侵蚀。

二、坚持生态优先,全面强化水土保持监督管理

聚焦守住自然生态安全边界要求,按照“防风险、严管控、优服务”的思路,依法有效强化人为水土流失监管。建立健全水土保持监督管理制度和规则,强化制度落实和执行,突出源头管控,持续创新监管手段和方式,加快构建“纵向到底、横向到边”的监管责任体系,以高水平高效能的监管,促进生态保护和生产生活方式绿色转型,为经济社会高质量发展和优美生态环境提供支撑。

(一)健全水土保持监管制度和规则

落实中央关于生态文明建设的决策部署和《中华人民共和国水土保持法》要求,做好“立改废释”,加强系统集成,加快健全系统完备、务实管用、上下协同、统分结合的水土保持监管制度体系。修订出台关于生产建设项目水土保持方案管理的部门规章,建立农林开发等其他生产建设活动监管制度,推进水土保持监管标准体系建设。分类明确水土保持监管规则,细化监管内容、标准、方式,提高监管规范化水平。健全水土保持监管权责清单。探索建立水土保持监管尽职免责、失职问责的制度。

(二)加强预防保护和人为水土流失源头管控

坚持预防为主、保护优先,充分利用大自然的力量,促进生态系统保护和修复,依法加强水土流失重点预防区和重点治理区、生态脆弱地区以及江河源头区、重要水源地预防保护。落实国土空间规划和用途管制要求,推进实施水土保持空间管控,分区分类明确生产建设项目水土保持审批和监管要求。以有效控制和减少人为水土流失为目标,进一步优化水土保持方案内容,突出重点、严格把关,强化刚性约束。针对不同区域、不同行业项目水土流失特点,分类明确水土保持方案技术导则和审查审批重点,建立水土保持方案抽查复核机制,提升水土保持方案质量,发挥好方案源头把关作用。督促指导生产建设单位落实水土流失防治主体责任和生产建设项目水土保持“三同时”制度,引导重点行业加强弃渣综合利用,促进水土资源节约高效利用和绿色低碳发展。

(三)创新水土保持监管手段和方式

建立生产建设项目水土保持监管数据库,依托国家“互联网+监管”系统,加强监管信息互通共享,充分运用大数据等技术,加强对生产建设责任主体履行水土保持法定审批程序的跟踪预警。深入开展卫星遥感监管,通过“天上看、地面查、全覆盖”,推动实现违法违规行为精准判别、及时发现、严格查处、整改到位。积极运用无人机开展生产建设项目水土保持现场检查,推行以远程监管、视频监管、预警防控为特征的非现场监管,提升水土保持监管精准化、智能化水平,防范人为水土流失风险隐患。全面推进生产建设项目水土保持信用监管,探索开展水土保持技术服务单位和人员信用信息管理,进一步完善守信激励、失信惩戒措施。加强信用成果运用,深化部门间信用信息共享,实行联合惩戒。

(四)依法严格查处水土保持违法违规行为

强化监管制度落实,进一步规范水土保持监督检查行为,统一监管流程和标准,提升监管水平。围绕“是否造成人为水土流失”,全面强化生产建设项目水土保持监管,依法依规查处水土保持违法违规行为,及时提出限期整改要求,并建立台账,实施对账销号、闭环管理。对整改不及时不到位的项目,依法严格查处并追究责任;对重大违法违规案件挂牌督办、严肃查处,形成震慑。注重运用说服教育、约谈警示等非强制性执法方式,让监督执法既有力度又有温度,做到宽严相济、法理相融。推进严格规范公正文明执法。

(五)完善水土保持监管体系

开展监管能力提升行动,提高监管专业化水平和现代科技手段应用能力,保障水土保持监管工作经费和装备投入。健全水土保持监管履职逐级督查机制,健全行业上下联动的监管体系。强化与相关部门协同监管,推动建立监管与执法、执法与司法的衔接机制,推动开展水土保持法贯彻实施情况人大执法检查和部门联合检查。发挥好生产建设项目行业主管部门的作用,强化生产建设单位水土保持责任落实,推动形成“管建设、管生产、管行业必须管水保”的水土保持“一岗双责”格局。畅通公众监督和举报渠道,探索推进水土保持公益诉讼,加大正面宣传和负面曝光力度,形成监管合力。

专栏3  水土保持监管重点工作

01、修订出台关于生产建设项目水土保持方案管理的部门规章

细化明确水土保持方案编报审批、监测、监督检查、验收等要求,提升制度权威性和约束力。

02、开展水土保持遥感监管

水利部组织开展重点区域人为水土流失遥感监管,省级水行政主管部门开展覆盖全省范围的人为水土流失遥感监管。进一步优化完善遥感监管技术路线和方法,拓展卫星遥感解译对象范围,规范认定程序标准,严格查处和督促整改,推动建立违法违规图斑“月清、季核、年评估”的遥感监管工作机制。

03、推进水土保持信用监管

进一步规范生产建设项目水土保持信用监管程序和标准,完善守信激励、失信惩戒措施,深化部门间信用信息共享,实行联合惩戒。

三、聚焦国家战略,科学推进水土流失综合治理

协调国家相关部门,根据《全国水土保持规划(2015—2030年)》,依托国家水土保持重点工程建设和国家重要生态系统保护和修复重大工程等重大项目实施,统筹推进水土流失预防治理,构建“三片五带”水土流失综合防治新格局,为推进落实国家战略提供有力支撑。深入贯彻山水林田湖草沙系统治理理念,坚持以大中流域为骨干,以小流域为单元,以长江、黄河上中游、东北黑土区等水土流失严重区域为重点,加强小流域、坡耕地、侵蚀沟等水土流失综合治理,促进耕地保护,保障粮食安全,提升生态系统的质量和稳定性,最大限度发挥综合治理效益,满足经济社会高质量发展和人民群众日益增长的美好生活需要。

(一)构建“三片五带”重点防治新格局

聚焦长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等区域重大战略,以及主体功能区战略,突出水土保持在全面推进乡村振兴的重要基础作用,以全国水土保持区划为基础,以国家级水土流失重点防治区为重点,结合国家重要生态系统保护和修复重大工程,构建“三片五带”水土流失综合防治新格局。

——东北黑土区综合治理片。统筹考虑保护性耕作、高标准农田建设,以防治漫川漫岗、低岗丘陵耕地水土流失为重点,推进耕地侵蚀沟综合治理和3~15度坡耕地综合治理。

——黄河上中游综合治理片。建设黄土高原生态屏障,以自然修复为主,坚持尊重自然、适地适树,提升林草生态质量和稳定性,推进小流域综合治理、塬面保护、淤地坝和旱作梯田建设,实施病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造。

——长江上游及西南岩溶地区综合治理片。统筹考虑退耕还林还草等生态修复工程,加强石漠化综合治理,抢救与保护耕地资源,以长江上游及西南岩溶地区为重点,推进坡耕地水土流失综合治理及坡面水系配套。

——北方防沙预防带。统筹考虑草原保护修复,建设北部边疆生态屏障带,以阴山、祁连山、天山、阿尔泰山等山地为重点,加强风蚀防治,实施草场轮封轮牧,以草定畜,加强饲草料基地建设,发展舍饲养畜,促进林草植被保护与修复,加快水土流失防治。

——东北华北森林预防带。统筹考虑天然林保护和林业生态建设工程,以大小兴安岭、长白山、燕山太行山山地为重点,实施大面积自然修复和封育保护,提升水源涵养和生态维护功能。

——秦岭大别山山地预防带。加强林草植被保护和建设,以秦岭、桐柏山、大别山、天目山山地为重点,改造林分结构,提升质量,治理林下水土流失,开展小流域水土流失综合治理。

——南方山地丘陵预防带。注重森林植被保护,治理林下水土流失。以武夷山、南岭山地以及红壤区为重点,加强崩岗治理,开展小流域水土流失综合治理。

——青藏高原预防带。保护现有森林和草场,以三江源区、横断山脉为重点,加强人口相对密集高原河谷区的水土流失综合防治。

(二)实施小流域水土流失综合治理

以中西部及大江大河上中游水土流失相对严重地区为重点,按照山水林田湖草沙系统治理理念,以小流域为单元,因地制宜配置工程措施、植物措施和耕作措施,实施水土流失综合治理。创新小流域综合治理模式,打造“小流域+”,进一步提升治理成效。以经济发达地区和城镇、村庄周边、重点水源区为重点,以流域为单元,以山青、水净、村美、民富为目标,结合美丽中国建设、乡村建设行动和农村水系综合整治等工作,因地制宜、统一规划,统筹配置沟道治理、生物过滤带、水源涵养、封育保护、生态修复等措施,打造生态清洁小流域。加强南水北调水源区、三峡库区、大中型湖库等重要水源区水土流失综合治理,提高水源涵养功能,维护水生态安全。

(三)推进坡耕地水土流失综合治理

以长江、黄河上中游、东北黑土区、西南岩溶区等水土流失严重区域为重点,在多年平均降水量400毫米以上、坡耕地分布集中、水土流失严重、人地矛盾较为突出的区域,按照近村、近路、近水的原则,推进坡耕地水土流失综合治理。围绕增强农业综合生产能力和发展特色农业产业,建设高标准梯田,因地制宜完善田间道路、坡面水系、灌排沟渠、蓄水窖池、沟边防护、植物护埂等配套措施。大力推进黄土高原地区旱作梯田建设,统筹推进老旧梯田提升改造。

(四)实施侵蚀沟道水土流失综合治理

以黄河多沙粗沙区为重点,大力推广新材料新工艺新技术应用,开展高标准淤地坝建设。实施粗泥沙集中来源区拦沙工程。全面排查现有淤地坝风险隐患,开展淤地坝登记和销号,实施病险淤地坝除险加固和老旧淤地坝提升改造。配套完善必要的工程远程视频监控和安全预警设备,探索建立跨区域淤地坝信息监测机制,逐步实现对重要淤地坝实现动态监控和安全风险预警,确保淤地坝工程安全运用。在东北黑土区,以漫川漫岗区、低岗丘陵区为重点,对侵蚀沟进行综合治理,保护黑土地资源,保障国家粮食安全。

专栏4  水土流失治理重点工程

01、小流域水土流失综合治理

在北京、山西等29个省(自治区、直辖市)、新疆兵团、青岛市,开展小流域综合治理,治理水土流失面积6万平方公里。

02、生态清洁小流域建设

以经济发达地区和城镇、村庄周边、重点水源区为重点,以流域为单元,以山青、水净、村美、民富为目标,结合美丽中国建设、乡村建设行动和农村水系综合整治等工作,统筹配置沟道治理、生物过滤带、水源涵养、封育保护、生态修复等措施,打造美丽乡村生态清洁小流域2000个。

03、长江上中游及西南岩溶区坡耕地综合治理

在耕地中坡耕地占比较大、人均耕地(平地)面积较少、种植率较高、农业人口密度较大的区域,因地制宜,综合采取坡改梯及配套水系和田间道路建设,开展坡耕地综合治理。

04、黄土高原旱作梯田建设

以黄土丘陵沟壑区、黄土高原沟壑区5~15度坡耕地为重点,综合采取坡改梯,配套建设蓄排引灌、田间生产道路和地埂植物带等措施,大力建设宽幅旱作梯田,统筹推进老旧梯田改造,推动集中连片高标准坡改梯建设,完成坡耕地综合治理407万亩。

05、黄土高原高标准淤地坝建设

以多沙粗沙区为重点,以粗泥沙集中来源区为重中之重,实施高标准淤地坝建设,新建淤地坝1461座、拦沙坝2559座。加强病险淤地坝除险加固,完成中型以上病险淤地坝除险加固2558座。推进实施老旧淤地坝提升改造工程。

06、黄土高原“固沟保塬”工程

以黄土高原沟壑区为重点,对塬面面积大于1km2的黄土塬及其周边沟道开展治理,综合采取工程和林草措施,建立塬面塬坡、沟头、沟坡、沟道立体防控体系,控制侵蚀沟扩张发展,保护塬面。

07、东北黑土区坡耕地与侵蚀沟综合治理

以漫川漫岗区3~15度、低岗丘陵区6~15度坡耕地为重点,综合采取改垄等高耕作、坡式梯田、水平梯田、坡面排水的措施,开展坡耕地综合治理。以耕地中扩张发展的侵蚀沟为重点,综合采取沟头排水、沟底谷坊、沟坡生态林防护等措施,控制沟道扩展、保护和恢复耕地,治理侵蚀沟7000条。

四、突出需求牵引,深化水土流失监测评价

按照“建体系、重评价、强支撑”的思路,构建以年度动态监测为主、专项调查为辅、监测站网为基础的水土保持监测体系,进一步提升监测能力与水平,围绕水土保持管理需求,推动监测评价向全面精准转变,有效发挥监测对生态文明建设的支撑作用。

(一)完善国家水土保持监测站网

推进实施国家水土保持监测站点优化布局工程,构建布局合理、功能完备、系统科学、技术先进的国家水土保持监测站网体系。合理划分中央和地方事权,健全水土保持监测站点良性运行机制。建立监测设备计量管理制度,推广应用自动化监测设备,提升监测数据高效采集、传输、存储、汇交、处理能力,更好发挥监测站点的基础支撑作用。

(二)持续开展全国水土流失动态监测

持续开展年度全国水土流失动态监测,定量掌握全国各级行政区及重点关注区域水土流失状况和变化情况。优化动态监测技术方法,完善不同区域土壤侵蚀影响因子及参数库,开展水土流失图斑落地,全面强化遥感监测、地面观测、信息化监管数据的有机融合、系统分析,为推进水土流失综合治理和生态保护修复提供科学依据。编制新一期全国水土流失动态监测规划并组织实施。

(三)加强国家战略区域和重点流域监测评价

加强长江经济带、黄河流域、京津冀等国家重大战略区域以及国家重点生态功能区、自然保护地等国家重点关注区域、全国水土保持区划一级区、大江大河及主要支流水土保持监测评价。适时开展全国水土保持普查,不定期组织开展东北黑土区侵蚀沟、黄土高原淤地坝淤积情况等专项调查。

(四)加强监测制度标准建设及成果管理

加强水土保持监测管理制度建设,修订《水土保持生态环境监测网络管理办法》,明确水土保持监测网络的定位、作用及建设管理要求。按照中央与地方事权,明确各级水行政主管部门及监测机构的监测组织、实施与成果管理职责,强化监测成果汇总整编、质量控制、成果审查、报送程序、发布应用及监督检查全过程规范化管理。深化开展监测评价,实现成果统一管理、共享共用。完善水土保持监测技术标准,提高监测科学化、规范化水平。提升监测机构履职能力,突出监测主责主业,配强专业人才队伍,提高监测成果分析评价水平。

(五)探索水土保持生态功能评估

完善典型农田、森林、草原和荒漠生态系统水土保持监测评价指标与方法,拓展水土保持监测成果分析深度,研究探索开展林草质量与水土保持功能监测评估,为生态系统保护成效监测评估、生态系统质量和稳定性提升等提供水土保持监测支撑。

专栏5  水土流失监测评价重点工作

01、持续开展全国水土流失动态监测

按年度开展全国水土流失动态监测,定量准确掌握全国各级行政区、国家重大战略区域及重点生态功能区等重点关注区域、全国水土保持区划一级区、国家级水土流失重点防治区、大江大河及主要支流的水土流失状况及动态变化。

02、实施国家水土保持监测站点优化布局工程

完善水土保持监测站点设施建设和设备配备,建成布局合理、功能完备、系统科学、技术先进的国家水土保持监测站网体系,提升监测数据高效采集、传输、存储、汇交、处理能力。建立监测站点良性运行机制。

03、开展水土保持调查

适时开展水土保持普查,不定期组织开展侵蚀沟、淤地坝淤积情况等专项调查。

04、建立完善监测管理制度

修订水土保持监测网络管理办法。建立水土保持监测设备计量管理制度,明确纳入计量管理的监测设备范围,确定分类分步推进计量管理的实施路径,健全计量技术规范,提高监测成果质量与管理水平。

五、加快数字化发展,推进智慧水保建设

按照“需求牵引、应用至上、数字赋能、提升能力”的要求,以数字化、网络化、智能化为主线,以数字化场景、智慧化模拟、精准化决策为路径,结合水土保持业务需求,构建水土保持数字化场景,建立完善水土保持预报预警模型,依托国家水利大数据中心和国家水利综合监管平台建设等,推进智慧水利水土保持分系统升级建设,建立完善水土保持数据管理规则体系,加快构建具有水土流失状况预报预警、人为水土流失风险预警、水土流失综合治理智能管理、黄土高原淤地坝安全度汛管理等功能的智慧水土保持应用体系。

主要目标:一是提升水土流失状况预报预警功能,实现对全国不同行政区、国家重点关注区域水土流失动态变化分析评价,提高对极端降雨、突发重大灾害事件影响区域的水土流失危害预报或评价能力。二是提升人为水土流失风险预警功能,实施国土空间全覆盖水土保持遥感监管,掌握人为水土流失状况,精准判别、及时发现违法违规行为,对人为水土流失进行风险预警。三是提升水土流失综合治理智能管理功能,科学确定水土流失治理区域,对水土流失综合治理项目实施成效进行评价。四是提升黄土高原淤地坝安全度汛管理功能,对大型淤地坝和下游有居民、学校、工矿企业、重要基础设施等的中型淤地坝,逐步实现安全度汛的预报、预警、预演和预案能力,确保淤地坝安全运用。

(一)构建水土保持数字化场景

依托“水利一张图”,结合水土保持智慧化管理需求,健全水土保持数据库,形成“水土保持一张图”,构建水土保持数字化场景,服务水土保持智慧化模拟和精准化决策。

——水土保持基础数字化场景。基于土地利用类型、水土流失分布、数字高程、高分卫星遥感影像、自然地理、气象水情、社会经济和管理信息等数据,形成包含全国范围、重点流域和重点区域等多尺度、多精度的水土保持数字化映射,实现水土保持基础数据动态、及时交互更新。

——水土流失状况预报预警数字化场景。健全水土保持监测点位置、类型、分布以及观测指标数据体系,完善全国和重点区域水土流失动态监测数据,建立全面反映水土流失动态变化及特殊条件下危害程度的数字化场景。

——人为水土流失风险预警数字化场景。完善生产建设项目地理信息、扰动地表面积、水土流失防治责任范围等空间矢量数据,健全违法违规行为类型、分布及风险隐患等数据,构建能够支撑水土保持监管及人为水土流失风险预警的数字化场景。

——水土流失综合治理智能管理数字化场景。健全以小流域为单元的水土流失现状数据,以及水土流失综合治理项目治理措施等数据,构建反映水土流失和水土保持措施现状的数字化场景。

——淤地坝安全度汛数字化场景。健全大型淤地坝和重点中型淤地坝的位置、类型、分布、工程参数以及下游影响区重要设施数据,基于BIM(建筑信息模型)建模等技术,构建重要淤地坝单坝及坝系涉及区域及影响区域的数字化场景。

(二)建立完善水土保持模型

按照“急用先行、稳步推进”的原则,加快建立和完善土壤侵蚀及水土保持预报预警模型,支撑水土保持智能模拟分析。

——建立完善重点区域土壤侵蚀模型。在完善现有中国土壤侵蚀模型的基础上,开发包括黄土高原区、东北黑土区、北方风沙区等的土壤侵蚀模型及黄土高原区重力侵蚀模型,为科学开展水土流失动态监测、准确掌握水土流失状况奠定基础。

——建立人为水土流失风险预警模型。构建生产建设活动扰动图斑智能判别、风险预警模型,实现对生产建设活动扰动图斑的快速识别提取、对人为水土流失的影响分析及风险预警,为人为水土流失监管执法和案件查处提供支撑。

——建立水土流失综合治理智能管理模型。完善水土流失治理紧迫程度和水土保持治理效益评价指标体系,构建综合治理评价模型,实现水土流失区域治理适宜性评价和水土流失综合治理项目成效评价。

——建立黄土高原淤地坝安全度汛“四预”模型。以大型淤地坝和下游有居民、学校、工矿企业、重要基础设施等的中型淤地坝为重点,构建淤地坝洪水预报预警相关模型,支撑淤地坝安全度汛管理平台“四预”功能。

(三)建设智慧水利水土保持分系统

基于智慧水利“2+N”体系,在建立水土保持数字化场景和预报预警模型基础上,升级建立水土保持分系统,作为水土保持的决策支持和智慧化管理平台。

——水土流失状况预报预警模块。开发遥感解译在线任务分发、并行作业、疑难会判、成果复核等功能,系统自动调用土壤侵蚀模型及参数,快速完成不同尺度、不同区域和特定水土流失事件的数据分析处理,自动分析生成统计表、专题图和数据分析评价成果。

——人为水土流失风险预警模块。开发卫星遥感数据自动接入、扰动图斑智能解译、水土流失防治责任范围自动拓扑分析、疑似违法违规行为快速判定、人为水土流失影响分析等功能,实现人为水土流失风险预警。

——水土流失综合治理智能管理模块。完善现有基于综合治理项目管理为核心的系统功能,开发水土流失治理紧迫程度评估及水土保持治理效益评价功能,为科学推进水土流失综合治理提供决策支撑。

——淤地坝安全度汛管理平台。完善淤地坝数据库,实现淤地坝快速查询、统计分析,开发淤地坝暴雨洪水预报、风险预警、重要淤地坝洪水淹没及溃坝过程预演、预案调整等功能,支撑淤地坝安全度汛管理应用。

(四)建立健全智慧水保数据管理规则

基于智慧水利标准与制度体系框架,建立智慧水土保持标准规范、数据管理制度和共享机制,支撑保障智慧水土保持建设与应用。

——健全数据标准。建立健全水土流失状况预报预警、人为水土流失风险预警、水土流失综合治理智能管理、淤地坝安全度汛管理等水土保持数据管理目录和标准,统一数据格式要求,规范信息采集。

——完善管理制度。完善水土保持数据采集与更新、存储与管理、审核与汇交、应用与发布等制度,构建满足智慧水利发展要求的水土保持数据管理制度体系,保障智慧水土保持顺利实施。

——建立共享机制。建立水土保持行业上下之间、相关行业部门之间的常态数据共享机制,实现多部门、多层级、多业务、多维度数据的全方位共享,满足智慧水土保持应用需要。

六、强化科技引领,夯实水土保持发展基础

坚持科技创新引领发展,强化水土保持重大问题研究、关键技术攻关、科技示范与推广,健全完善水土保持技术标准体系,夯实水土保持发展基础。

(一)开展重大问题研究和关键技术攻关

聚焦水土流失规律、机理等方面的重点和难点,开展重大问题研究和关键技术攻关。着力在极端天气对水土流失的影响、气候变化对青藏高原等冻融区土壤侵蚀的影响,水土保持对黄河水沙变化、黑土地保护、面源污染防治、水旱灾害防控的影响与作用,岩溶石漠化地区水土流失发生发展、花岗岩和砒砂岩地区复合侵蚀等水土流失规律机理研究上取得新成果。加快水土流失自动监测仪器研发,加快遥感影像自动识别等关键技术攻关,加快重点地区土壤侵蚀、淤地坝安全风险预警等模型构建和优化,进一步提高监测模拟精度。开展不同区域多尺度水土保持模型、水土保持生态价值实现、水土保持碳汇效应、水土保持碳中和技术等研究,并力争取得新突破。

(二)加强适用技术示范推广

建立新时期水土保持技术示范推广体系,加快科技创新成果转化,完善水土保持技术应用推广目录,围绕坡耕地和侵蚀沟高效防治、水土保持措施提质增效、水源地和江河源区生态保护修复、土壤侵蚀与面源污染综合防治等方面推广先进适用的防治技术,提升水土流失防治成效。探索建立水土保持科技特派员制度,面向县乡村基层实际,选派水土保持科技兼职人员,推广水土流失防治和监管实用技术,补齐基层水土保持科技短板。

(三)健全水土保持技术标准体系

以满足水土保持高质量发展要求为目标,针对水土保持规划、治理、监测、监管、评价等工作内容,重点在生产建设项目人为水土流失防治、水土流失综合治理、水土保持监测及科学试验、水土保持信息管理等方面加强成熟技术和经验的总结凝练,及时开展相关技术规范标准制修订,加快研究修订土壤侵蚀分类分级标准。支持引导水土保持地方标准、团体标准和生产建设主管行业标准制定,形成一套结构合理、符合实际、科学有效的水土保持技术标准体系,以标准强化水土保持行业管理,引领水土保持高质量发展。

七、持续深化改革,增强水土保持发展活力

深入推进水土保持改革创新,建立健全推动水土保持高质量发展的体制机制和政策体系,增强水土保持发展内生动力,为生态文明建设和经济社会高质量发展提供支撑。

(一)加强水土保持顶层设计

对表对标《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求,聚焦生态文明建设、乡村振兴、区域协调发展等国家重大战略,出台新时期进一步加强水土保持工作的指导意见,明确新阶段水土保持工作的定位和目标任务,研究提出水土保持重大政策制度和改革创新举措,更好发挥水利部门在水土保持工作中的牵头作用,落实地方政府、相关部门、企业及社会各方面责任,为新阶段水土保持高质量发展提供保障。

(二)创新水土保持工程建管机制

坚持政府和市场两手发力,进一步完善社会资本参与的政策机制,注重激发市场主体在参与水土流失治理与成果管理方面的活力。积极推行以奖代补,明确奖补范围、奖补标准,完善奖补程序、奖补机制,充分调动社会力量参与水土流失治理的积极性。积极推广以工代赈,选择一批投资规模小、技术门槛低、前期工作简单、务工技能要求不高的水土保持工程,开展以工代赈,组织动员项目建设区农村劳动力参与工程建设。研究建立水土保持激励政策,结合考核评估,给予政策倾斜支持,充分调动地方政府的积极性。创新水土保持工程运行管理机制,保证工程长期稳定发挥效益。

(三)健全水土保持责任考核评估制度

按照国务院对《全国水土保持规划(2015—2030年)》的批复要求,开展全国水土保持规划实施情况年度考核评估。指导推动省级人民政府对市县级人民政府的水土保持目标责任考核。围绕提升水土保持率不断优化评估指标体系,明确省市县级水土保持率分阶段目标,进一步压实各级地方政府和相关部门水土保持责任。强化考核评估结果应用,充分发挥考核评估“指挥棒”作用,确保全国水土保持规划确定的目标任务顺利完成。积极配合做好美丽中国建设、生态文明建设、黄河流域生态保护和高质量发展等考核中水土保持率指标的评估考核工作。

(四)深化水土保持“放管服”改革

落实全面实行行政许可事项清单管理要求,明确并公布水土保持方案审批申请材料、审批条件及程序等基本要素,持续推进行政许可标准化、规范化、便利化,推动减环节、减材料、减时限,不断提高审批服务质量和效率。抓好水土保持不见面审批、承诺制等便民利企措施落实,推动实行水土保持设施验收网上报备,为企业提供优质便捷服务。坚持放管结合、放管并重,充分运用卫星遥感、无人机、大数据等现代信息技术,加强生产建设项目水土保持事前事中事后全链条监管,加大自主验收情况核查力度。发挥水土保持行业学会作用,加强水土保持技术服务单位的自律管理,构建公平开放、竞争有序的水土保持服务市场。

(五)完善水土保持部门联动机制

以国民经济和社会发展、国土空间规划为基础,统筹协调水土流失重点预防区和重点治理区、国家重点生态功能区、生态保护红线、国家自然保护地等重点保护区域,区域发展、流域等相关规划,重要生态系统保护和修复重大工程,建立统一协调、分工协作的水土保持预防保护和治理部门联动工作机制。充分发挥水行政主管部门在水土保持工作中的牵头和组织协调作用,加强与发展改革、财政、自然资源、生态环境、农业农村、林草等部门协同和地方各级政府上下联动,强化各级水土保持委员会职责,完善工作机制。强化流域治理管理,充分发挥流域机构在国家水土保持重点工程建设、各级水行政主管部门水土保持履职尽责等方面的监督检查与指导作用。建立健全水土保持监管与执法、执法与司法有效衔接制度,加强多部门联动执法,严厉打击各类非法挤占自然生态空间、破坏生态环境、造成水土流失危害的行为,为水土保持高质量发展提供组织保障和法制保障。

(六)开展国家水土保持示范创建

按照“自愿申报、严格评审、动态管理、优胜劣汰”的原则,针对区域典型性、行业代表性、示范引领性突出,理念、机制、模式、技术创新突出,生态、经济和社会效益突出的市县级行政区,以及科技示范园、生产建设项目、生态清洁小流域,打造一批国家水土保持示范样板,发挥示范引领和辐射带动作用,宣传水土保持成效经验,提升社会公众水土保持理念和意识。选择江西省赣州市、陕西省延安市、福建省长汀县、山西省右玉县、黑龙江省拜泉县等水土保持工作基础条件较好、有典型代表性的市县建设全国水土保持高质量发展先行区,通过深化改革、强化体制机制创新,打造高质量发展样板,形成可推广、可复制的经验,推动全国水土保持高质量发展。

(七)探索建立水土保持生态产品价值实现机制

开展水土保持生态产品价值实现机制理论研究,探索政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的水土保持生态产品价值实现路径。探索建立水土保持生态产品价值评价体系和核算规范、可持续经营开发机制,纳入国家生态产品价值核算体系。开展水土保持生态产品保护补偿及损害赔偿相关研究,纳入国家生态保护补偿和生态环境损害赔偿政策制度体系。探索建立水土保持生态产品价值测算指标体系,纳入国家生态产品价值实现的政府考核评估机制。选择一批具备条件的地区开展水土保持生态产品价值实现机制试点,及时总结试点经验,完善政策机制,实现“绿水青山”向“金山银山”有效转换。

八、加强规划实施保障

(一)加强组织领导

坚持党对水土保持工作的全面领导,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚持把党的领导贯穿到水土保持工作全过程,充分发挥各级党组织在推进水土流失预防治理各项工作中的统领作用。持续推进水土保持行业作风建设,深化形式主义、官僚主义整治,激发广大党员干部担当作为、干事创业的主动性、积极性和创造性,不断提升贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展的能力和水平,做到守土有责、守土负责、守土尽责。

(二)强化责任落实

按照中央统筹、省负总责、市县抓落实的原则,明确落实《实施方案》的责任分工。各地要在地方党委政府的统一领导下,因地制宜,统筹重要生态系统保护和修复重大工程规划等相关规划,细化实化各项水土保持重点任务,不断加大水土保持工作力度。地方各级水行政主管部门要牵头做好《实施方案》的责任落实与组织实施工作,确保“十四五”水土保持各项工作落到实处。加强《实施方案》实施的动态跟踪,适时开展中期评估并对相关任务进行动态调整。

(三)加强资金保障

中央和地方各级政府建立完善与水土保持发展相适应的资金保障机制,按照中央和地方事权划分,进一步落实中央与地方在水土保持领域的支出责任。地方各级政府建立多渠道多元化的投入机制,形成水土保持资金投入合力。进一步规范用于水土保持的中央预算内投资和水利发展资金的使用管理,提高资金使用效率和效益。加强制度创新,强化政策支持,调动农民、农民专业合作组织、农业企业等投入主体的积极性,运用市场机制鼓励和吸引金融资本、民间资本积极投入水土流失治理。

(四)加强行业能力建设

加强水土保持队伍与能力建设,加强水土保持监测、监督等相关装备配置,提升监测、监管、执法能力。加大水土保持勘察设计、工程建设、项目管理、监督执法等专业培训力度,促进基层从业人员技术与知识更新,提升各层级水土保持人才队伍综合素质。提升行业协会技术服务能力。

(五)加强宣传引导

建立多渠道、全方位水土保持宣传工作机制,充分发挥传统媒体、新媒体及各级领导干部培训机构等平台的优势,广泛宣传保护水土资源的重要性与紧迫性、水土保持在生态文明建设和国家重大战略中的重要作用、水土保持法律法规等。以点带面、以案释法,提高各级领导干部和全体公民生态文明意识。将水土保持科技示范园、示范工程作为普及水土保持知识、展现水土保持突出成效的重要阵地,积极营造全社会珍惜保护水土资源、保护生态的良好风气。

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